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優(yōu)化支出結構，加強績效管理

深化改革擰緊預算“總開關”（財經(jīng)眼）

《中華人民共和國預算法》明確規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。”從嚴從緊用好財政資金，必須管好預算這個“總開關”。

財政部門加快推進預算一體化改革，強化預算管理，同時樹立零基預算理念，以強有力的制度保障和技術支撐，使預算管理更透明、預算約束更剛性，更好推動黨政機關“習慣過緊日子”。

數(shù)字賦能，預算一體化形成管理閉環(huán)

登錄陜西省財政預算管理一體化監(jiān)控平臺，每一筆財政資金從預算安排到支付使用全過程一目了然。偏離使用方向、遲發(fā)職工工資的項目，都被亮燈預警。

陜西省財政廳國庫處處長尚海濤移動鼠標，點開新界面，可見財政與銀行、稅務、統(tǒng)計等系統(tǒng)相關數(shù)據(jù)的實時匯聚、“無縫”銜接。“系統(tǒng)可對資金進行全生命周期管理，既有順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制，也有逆向動態(tài)可溯的反饋機制，實現(xiàn)了對財政資金全程追蹤、問效、問責。”尚海濤說。

預算管理一體化改革，是以統(tǒng)一業(yè)務規(guī)范和技術標準為核心，以一體化的信息系統(tǒng)為載體，推動各項預算管理制度系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，有效解決以往由于財政系統(tǒng)標準不一、軟件眾多、條塊分割、上下斷層斷檔等問題導致的財政資金管理難度大等問題。

2020年，經(jīng)過兩年多的努力，陜西省在國內(nèi)率先建成全省同步上線的財政預算管理一體化系統(tǒng)。同時，省財政廳積極協(xié)調(diào)人民銀行、商業(yè)銀行、稅務部門等外部機構完成系統(tǒng)改造和聯(lián)調(diào)，實現(xiàn)系統(tǒng)全流程貫通。

“預算管理一體化將基礎信息、項目庫、預算編制、預算執(zhí)行、單位會計核算等全面覆蓋，做到‘無項目不預算、無預算不支出’，解決了預算編制與預算執(zhí)行‘兩張皮’的問題。”咸陽市涇陽縣三渠鎮(zhèn)財政所所長李鋒告訴記者，環(huán)境衛(wèi)生整治項目入庫4萬元，2023年度編制時財政部門根據(jù)項目進度及當年財力審核批復2萬元，“如果在當年執(zhí)行過程中需增加項目資金，必須在縣級財力允許并且報人大批復調(diào)整后方可在一體化系統(tǒng)中進行追加預算。”

“一體化管理順向可控、逆向可溯，使預算資金來源清晰、流向明確、賬目可查。”陜西省檔案館辦公室工作人員王蓯茜舉例說，在預算編制環(huán)節(jié)，系統(tǒng)根據(jù)單位職工名單核定、壓減全年人員經(jīng)費總額，預算執(zhí)行過程中，每一筆薪資發(fā)放在系統(tǒng)中都有跡可循；在采購支付環(huán)節(jié)，系統(tǒng)只允許預算單位按此前系統(tǒng)核準的合同金額向供應商賬戶轉賬，不允許向本單位及個人相關銀行賬戶轉賬，資金管理形成“閉環(huán)”。通過預算資金監(jiān)管，有力防范了亂發(fā)福利、私設小金庫等財政資金“跑冒滴漏”問題的發(fā)生。

“預算管理一體化為財政管理數(shù)字化提供了可能。”陜西省財政廳廳長常艷玲表示，在夯實財政監(jiān)督職能的同時，陜西的預算管理一體化系統(tǒng)還通過逐步完善大數(shù)據(jù)分析功能，反映全省財政收支、財力保障、債務管理和資金監(jiān)控等動態(tài)，并引入人民銀行、稅務、統(tǒng)計等部門數(shù)據(jù)，形成趨勢研判等決策支持，助力提升財政治理效能。

陜西先行先試，全國的預算管理一體化改革深入推進。

2019年6月，財政部在全國啟動部署推進預算管理一體化建設，以信息化手段支撐深化預算管理制度改革。2020年，財政部制定發(fā)布全國統(tǒng)一的《預算管理一體化規(guī)范》，規(guī)定各級預算管理的基本工作流程、主要控制規(guī)則等。2021年《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》出臺，明確省級財政為主體，加快建設覆蓋本地區(qū)的預算管理一體化系統(tǒng)并與中央財政對接，動態(tài)反映各級預算安排和執(zhí)行情況。2022年，國家市場監(jiān)督管理總局正式發(fā)布推薦性國家標準《財政預算管理一體化系統(tǒng)技術要求》，推動全國政府預算管理一體化、各部門預算管理一體化等工作加快腳步。

據(jù)財政部相關司局統(tǒng)計，所有中央部門、預算單位已應用一體化系統(tǒng)開展預算編制、預算執(zhí)行等業(yè)務。地方3000多個財政部門、60余萬個預算單位已應用財政預算管理一體化系統(tǒng)初步實現(xiàn)了預算管理各環(huán)節(jié)的銜接貫通，以及上下級財政部門和預算單位的業(yè)務協(xié)同和數(shù)據(jù)共享。

“預算管理一體化改革對于督促黨政機關過緊日子的成效顯著。”中國財政科學研究院研究員趙福昌認為，改革使預算約束更加流程化、機制化，節(jié)省人工成本、減少人為干預；此外，一體化系統(tǒng)動態(tài)實時反映全國預算資源的分配、撥付、使用情況，增強了上下級的流程監(jiān)控，提升基層預算管理水平，強化財政資源統(tǒng)籌，突出保障重點支出需求，減少資金浪費和濫用現(xiàn)象。

問效問責，用好預算績效管理“緊箍咒”

花錢必問效，無效必問責。

在廣東省肇慶市，市政府績效審核專責小組成立不到4年，共對2400多個項目和政策實施事前績效評估，“砍”掉低效無效支出需求270多億元。

預算績效管理，是將績效管理理念和方法貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的財政管理手段。黨的十九大提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年，中共中央、國務院出臺了關于全面實施預算績效管理的意見，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

預算每一關，績效管理的“緊箍咒”都能如影隨形。

事前，績效評審有效擠出財政支出“水分”。廣東某省級部門在編制2022年某大型設施設備政府采購預算申請時，原申報金額為2.7億元，財政部門會同行業(yè)專家組成的績效評審小組，采用市場詢價、比較價格法等多種評審方法，從合規(guī)性、可行性、投入經(jīng)濟性3個維度進行測算后，核減1億多元，做到“不該花的錢堅決不花”。

事中，績效監(jiān)控“雙預警”機制壓實“過緊日子”要求。廣東省深圳市設定“紅黃綠燈”動態(tài)預警規(guī)則，在2023年預算執(zhí)行中，對政府展會論壇、綠化管養(yǎng)等領域55個項目實施重點監(jiān)控，統(tǒng)籌收回當年預算資金共2.23億元，壓減2024年部門預算共1.86億元。

事后，強化績效評價結果應用的問效問責。廣東省惠州市級財政部門2022年對某市直單位開展整體支出績效評價，發(fā)現(xiàn)該單位未能充分發(fā)揮財政資金使用效益，根據(jù)規(guī)定，對其2023年部門預算非保障性支出壓減20%；博羅縣財政部門2023年對某電子商務平臺示范項目開展績效評價，發(fā)現(xiàn)其效果不明顯，難以實現(xiàn)預期目標，及時停止預算撥款300萬元。

“廣東作為全國第一經(jīng)濟大省，財政的錢花得是否有效、有沒有‘糊涂賬’，老百姓關心，財政部門也始終繃緊這根弦。”廣東省財政廳績效處處長劉捷告訴記者，通過以降本增效為導向開展3輪預算管理制度改革，目前，預算績效“全方位”管理格局基本建立，省對市、縣級財政管理綜合績效評價考核制度，項目和政策的績效管理閉環(huán)等已基本建立，部門和單位的績效目標和績效評價也全面推開；“全過程”管理鏈條已經(jīng)打通，貫穿預算編制、執(zhí)行、決算各環(huán)節(jié)；“全覆蓋”管理體系初步形成，省級已覆蓋財政“四本預算”和所有省直部門，并拓展至政府購買服務等領域。

數(shù)據(jù)顯示，2023年，廣東省對4272.23億元資金需求開展事前績效評審，核減支出約694.55億元，核減率為16.26%；省財政通過事中監(jiān)控調(diào)整或撤銷資金1119.01億元，事后評價壓減低效無效支出約48.03億元。

廣東省財政廳廳長陳國煌說，面對嚴峻復雜的經(jīng)濟形勢，持續(xù)強化績效約束，助力廣東保持財政收支平穩(wěn)運行，統(tǒng)籌保障好重點領域支出、基本民生短板建設以及保持必要轉移支付力度支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。

湖北省建設政府投資項目績效綜合評價平臺，跟蹤財力支撐分析、預算評審、財務決算等數(shù)據(jù)信息，有效破解政府投資超財力、超概算、超標準、超工期等難題；吉林省規(guī)范評價方式，綜合運用資料審核、實地勘察、問卷調(diào)查等方式對被評價項目開展定量定性和綜合評價分析，真實、準確、全面反映項目資金績效實際情況；黑龍江省建立整改問題臺賬，實行銷號管理，形成管理閉環(huán)，推動有關部門單位加強績效管理……放眼全國，注重結果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束，將績效評價結果與預算安排和政策調(diào)整掛鉤，有力督促各級政府和預算單位“精打細算”。

“通過預算績效目標設立、事前績效評估、績效運行監(jiān)控和績效評價及結果應用，使預算安排更好地做到保障重點，資源配置更加高效，避免資金使用的低效、無效問題，助力實現(xiàn)政府過緊日子的要求。”趙福昌說。

歸零歸集，零基預算改革優(yōu)化資金配置

財政支出是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要資金“血氧”。然而，實踐中卻存在一定程度支出固化的問題：每年按照“基數(shù)+增長”編制預算，導致部門之間“護盤子”“守基數(shù)”；政策分散，使企業(yè)申報項目時“多次跑”與“重復享”并存；錢等項目、“撒胡椒面”難以對重點項目形成有效支持……這些現(xiàn)象，與優(yōu)化支出結構、提高財政使用效益等要求背道而馳。

零基預算是改變以往年度按“基數(shù)+增長”的預算編制模式，不受以往預算安排情況的影響，一切從實際需要出發(fā)，以零為基點的預算編制方法。

國務院2021年制定出臺的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出，要積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局。

為推動部門由“爭資金”向“比項目”轉變，2022年6月，安徽省政府出臺全面實施零基預算改革方案，強調(diào)“資金跟著項目走，項目跟著政策走”；同時，安徽省財政廳配套印發(fā)項目競爭篩選、預算論證、事前公示、績效評價4個工作指南。2023年5月，財政廳又印發(fā)統(tǒng)籌資金使用工作專班運行機制，由此建立了“1+4+1”零基預算改革制度體系。

零基預算改革有力推動優(yōu)化項目，提高財政資金使用效益。

按照“零基預算、歸集資金、重新分配、打破格局”的要求，安徽省全面清理重塑185項支出政策，分類逐項予以退出、保留、整合、強化。數(shù)據(jù)顯示，2023年預算，安徽省級146個預算項目數(shù)較上年減少482個。改革以來，累計收回中央及省安排的各項沉淀低效資金216億元。

“去年，我們對市直部門申報的576個項目支出預算進行了公開評審，共壓減項目支出預算11.09億元，壓縮率達到29.3%，節(jié)省下來的資金全部用于民生領域重點改善項目。”安徽省馬鞍山市市長葛斌說。

2023年，省財政廳預算處頂住壓力，從各部門項目清理中整合出8.9億元產(chǎn)業(yè)直補資金。正是以這筆資金為基礎，安徽組建省新興產(chǎn)業(yè)引導基金，吸引帶動金融資本、社會資本進入相關領域。截至目前，安徽省新興產(chǎn)業(yè)引導基金母子基金認繳規(guī)模合計達2666億元，撬動比例達1∶4。

2023年，原本分散在近90個部門的“小而散”的信息化資金，被整合設立為“數(shù)字安徽”專項資金，由安徽省數(shù)據(jù)資源局牽頭使用，推動實現(xiàn)基礎設施共建共用和數(shù)據(jù)資源共享。“僅此一項，預計到2025年可節(jié)省開支500億元。”安徽省數(shù)據(jù)資源局局長朱誠說。

“水利部門有一筆錢暫時不用，可以納入統(tǒng)籌。”“加大衛(wèi)生健康經(jīng)費整合力度，協(xié)同助力國家區(qū)域醫(yī)療中心建設。”……如今，以財政資金分配方式創(chuàng)新為紐帶，政府各部門逐步轉變各管一塊、各自為政，辦事伸手要錢等傳統(tǒng)思維，進一步打破了部門間行政壁壘，提升了政府部門工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

通過統(tǒng)籌歸集，截至去年底，安徽“三保”資金調(diào)度達6000億元。安徽省財政廳廳長谷劍鋒坦言，零基預算改革既支持了大科技、推動了大產(chǎn)業(yè)，又改善了大民生、促進了大發(fā)展。

“要因地制宜，穩(wěn)妥推進零基預算改革，通過一些地方的先行先試積累經(jīng)驗。”趙福昌認為，雖然全面開展預算編制零基化改革的條件尚不成熟，但各級各地財政部門和預算單位應秉持零基預算理念，將目標導向和問題導向結合，打破“基數(shù)預算”慣性，持續(xù)優(yōu)化支出結構，既做好重點支出保障，又減少不必要的支出，實現(xiàn)“大錢大方、小錢小氣”“該保必保、應省盡省、講求績效”，促進政府部門節(jié)用裕民、優(yōu)化資源配置，不斷提高財政資金使用效益。（記者 曲哲涵 韓俊杰）